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用负面清单制度引导民资进入油气领域

发布时间:2019-11-09 19:03:54

  用负面清单制度引导民资进入油气领域

  国家能源局近日会同全国工商联召开座谈会,在直接听取电力、新能源、煤化工和石油天然气等领域有关民营企业意见和建议的基础上,制定了《国家能源局落实民间投资政策工作方案》,同时梳理出简化火电和电项目审批程序、支持民间资本进入油气勘探开发领域、拟定准许进口和使用原油的炼油企业资质标准、支持民营企业投资建设分布式新能源及小水电项目等20项工作任务,并明确了任务分工和时间表。

  在国家能源局制订的这个工作方案中,支持民间资本进入油气勘探开发领域无疑是值得关注的。我国的油气勘探、开采以及成品油供应市场一直被舆论指为已经由中石油、中石化和中海油三家央企垄断,它们凭着这种垄断地位可以收获巨大利益,形成了实力强大的既得利益集团,使市场机制被高度扭曲。由于油气资源的供应对整个经济运行具有龙头的作用,因此油价的居高不下事实上已对国计民生产生了压制作用,而改变这种状况的一个途径就是在这个市场引入“鲶鱼效应”,让市场展开充分的竞争博弈。很显然,在改革开放中成长起来的民营资本是一个合适的对象。

  在我国石油天然气领域出现的央企垄断,是由历史形成的,国家希望通过央企将石油天然气这种重要的战略、民生资源控制起来,以更方便地调控经济。但是由于对国有资本在市场上的定位不够清晰,使它们形成了对市场的垄断,反过来对社会经济产生了负面影响。特别是几年前发生的中石化董事长陈同海腐败案和最近尚在调查中的以原董事长蒋洁敏为首的中石油腐败窝案,就深刻地反映出在高度行政化的央企管理体制之下,这种对油气市场的垄断已经成为权力通向腐败的一条便道。因此,在这种已经形成高度垄断的领域引入民资,不仅是为了更好地发挥市场的决定性作用,也是为了有效地遏制腐败行为的孳生蔓延。

  不过,需要指出的是,对于民资进入油气勘探开发领域,我国在产业政策方面并没有出台过公开的文件予以禁止,相反倒是出过不少推动性政策。远的不说,在去年,国家能源局就发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》,其中就提出了支持民间资本进入油气勘探开发领域,并且规定了与国有石油企业合作开展油气勘探开发,以多种形式投资煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气资源勘探开发项目等细则。但是,民营资本进入油气勘探开发领域却困难重重,而不像在炼油产业方面,民营企业的加工能力已占到全国的18%。这种情况的出现,除了油气勘探开发在资金、技术等方面有较高要求外,还须看到的是,在央企已经完成了对市场的布局以后,即使政策上允许民资进入,但很容易遭遇“弹簧门”、“玻璃门”、“旋转门”这“三重门”的遏制,以致这种有良好意图的政策常常成为一纸空文。

  鉴于以往在引入民资方面多次出现的反复,我们有理由担心,此次国家能源局制定的工作方案是否又会重蹈成为一纸空文的结局呢?应该说,这种可能性不是没有。民资进入某个投资领域,它本应该是一种市场行为,而不是行政力量推动的结果。在目前,为了打破国有资本的垄断格局,或许需要行政力量对民资“扶上马,送一程”,但从长期来看,还是需要民营资本利用自我的力量。但问题在于,我国三大油企通过长期的积累,已经在市场上建立了绝对优势的地位,在现有市场环境下,民营企业实际上很难与其竞争。再加上三大油企所代表的国有资本与政府有着天然的血缘关系,在政府仍然掌握行政审批权的情况下,政府的审批之手很容易偏向于国有资本,从而依然会对民营资本产生排挤作用。

  要解决这个问题,可以从中共十八届三中全会审议通过的全面深化改革决定中寻找方向。《决定》要求:“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”负面清单制度已经在上海自贸区应用,收到了良好的效果,无论是国资还是民资、外资,都可以在同一标准下自我鉴别,寻找到进入市场的方向,而不必再把精力耗费在与政府审批机关打交道之上。我国建立上海自贸区的一个目的就是为了探索可复制、可推广的管理经验,凡是好的制度就应该尽快在其他地方推广应用。如果能够在油气勘探开发领域实行负面清单管理制度,放弃行政审批,那么,有兴趣进入这一领域的民营企业就完全可以在清单之外寻找到合适于自己的投资方向,从而使民资进入油气勘探开发领域的努力快速见到效果。周俊生(上海学者)

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  稿源:中新

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